| چرا مالیات وجود دارد؟ تا
زمانی که نظر بهتری ارائه نشود، پاسخ ساده این است که مالیات
تنها ابزار عملی کسب درآمد برای تأمین مالی مخارج دولت
است، مخارجی که برای تأمین کالا و خدمات بدان نیاز داریم. با
این حال تدوین نظام مالیاتی اثربخش و عادلانه به‌هیچ
روی ساده نیست، به‌ویژه برای کشورهای درحال توسعه که
در پی پیوستن به‌اقتصاد یکپارچه جهانی‌اند. نظام
آرمانی مالیاتی در این کشورها باید مبالغ هنگفتی
را بدون وامگیری اضافی توسط دولت فراهم کند و باید به‌ترتیبی عمل کند
که باعث تضعیف فعالیت اقتصادی و انحراف از نظامهای مالیاتی
سایر کشورها نشود.
کشورهای درحال‌توسعه، برای برقراری نظامهای
مالیاتی اثربخش، با موانع دشواری روبه‌رو می‌شوند. نخست اینکه
اغلب کارگران در این کشورها در بخش کشاورزی یا بنگاههای اقتصادی
غیررسمی و کوچک مشغول به‌کار هستند و از آنجا که بندرت دستمزد ثابت
دریافت می‌کنند، درآمدشان در نوسان است و در بسیاری
موارد نقدی (خارج از دفاتر) به‌آنها پرداخت می‌شود، بنابراین
تعیین مبنایی برای درآمد مشمول مالیات
دشوار است. ضمن اینکه این کارگران درآمدهای خود را در
فروشگاههای بزرگ که دارای سوابق روشنی از فروش و نگهداری
موجودی خود هستند، خرج نمی‌کنند. در نتیجه، ابزارهای مدرن
کسب درآمد، از قبیل مالیات بر درآمد و مالیات بر مصرف، نقش کمی در این
کشورها ایفا می‌کند و امکان رسیدن به‌سطح بالای
درآمد مالیاتی برای دولت تقریبا" ناممکن است.
دوم اینکه، ایجاد نظام اداری مالیاتی اثربخش، بدون
وجود کارکنان تحصیلکرده و آموزش‌دیده دشوار است، چرا که معمولا" منابع محدودی
برای پرداخت دستمزدهای کافی به ماموران مالیاتی و نیز
مکانیزه‌کردن عملیات (و حتی تأمین خدمات پستی و تلفنی) وجود
دارد و همچنین مؤدیان مالیات توانایی
محدودی برای نگاهداری حسابهای خود دارند. در نتیجه، دولتها اغلب
راه آسانتر یعنی برقراری نظامهای مالیاتی راکه اجازه انتخاب
راه‌حلهای مقطعی به‌آنها می‌دهد، در پیش می‌گیرند و به‌برقراری
نظامهای مالیاتی منطقی، مدون و اثربخش نمی‌پردازند.
سوم اینکه، به‌علت وجود ساختارهای غیررسمی
اقتصادی در بیشتر کشورهای درحال‌توسعه و نیز به‌علت وجود
محدودیتهای مالی، مراجع مالیاتی و آماری در تهیه و
تنظیم آمارهای قابل اطمینان دچار مشکل می‌شوند. این کمبود
اطلاعات مانع از این می‌شود که سیاستگذاران تأثیر
بالقوه تغییرات
عمده در نظامهای مالیاتی را ارزیابی کنند. در
نتیجه تغییرات جنبی، اغلب بر تغییرات عمده ساختاری
ترجیح داده می‌شود، حتی هنگامی که تغییرات ساختاری
آشکارا سودمندتر باشد. این امر ساختارهای مالیاتی
غیراثربخش را تداوم می‌بخشد.
چهارم اینکه، درآمد در کشورهای درحال‌توسعه به‌صورت غیریکنواخت
توزیع می‌شود. اگر چه کسب درآمد مالیاتی بالا در
چنین شرایطی، مستلزم مطالبه مالیات سنگینتر از
ثروتمندان در مقایسه با فقیران است، لیکن قدرت
اقتصادی و سیاسی مؤدیان ثروتمند به آنها امکان می‌دهد
که از اصلاحات مالی که موجب افزایش مالیات ایشان می‌شود،
جلوگیری کنند. این امر گویای این است که
چرا بیشتر کشورهای درحال توسعه دریافت مالیات بر درآمد
اشخاص و مالیات
بر دارایی را به‌کار نگرفته‌اند و چرا نظامهای
مالیاتی آنها به پیشرفتهای رضایتبخش دست نمی‌یابد
(به‌عبارت دیگر، به‌صورتی که ثروتمند، به‌نسبت مالیات بیشتری بپردازد).
در نتیجه، درکشورهای درحال توسعه، سیاست مالیاتی اغلب به‌جای
اینکه به‌دنبال مطلوب باشد، صرفا" به‌اجرای ممکنها می‌پردازد.
بنابراین جای تعجب نیست که چرا تئوری اقتصادی و
خصوصا" فرهنگ
بهینه‌سازی مالیات مطلوب، تأثیر نسبتا" کمی
بر طراحی نظامهای مالیاتی در این کشورها دارد. در
نتیجه نویسندگان این مقاله برای بررسی موضوع
سیاستهای مالیاتی کشورهای درحال توسعه،
برمبنای تجربیات عملی و دست‌اول حاصل از اجرای توصیه‌های
صندوق بین‌المللی پول نتیجه‌گیری می‌کنند. آنها
این موضوعات را، هم از دیدگاه اقتصاد کلان (سطح و ترکیب درآمد
مالیاتی) و هم از دیدگاه اقتصاد خرد (طراحی جنبه‌هایی
از مالیاتهای خاص) بررسی می‌کنند. سطح درآمد
مالیاتی
چه سطحی از مخارج عمومی در کشورهای درحال توسعه
برای سطح مفروضی از درآمدملی مطلوب است؟ آیا دولت باید یکدهم از
درآمدملی را خرج کند یا یک سوم و یا یک دوم آن را؟ فقط
هنگامی که به‌این سئوال پاسخ داده‌شد می‌توان سئوال
بعدی را مطرح کرد که سطح ایده‌ال درآمد مالیاتی کجاست. تعیین
سطح مطلوب مالیات از لحاظ مفهومی برابر است با تعیین سطح مطلوب مخارج
دولت. متأسفانه، ادبیات گسترده مربوط به تئوری مالیات مطلوب،
رهنمودهای عملی کمی را درخصوص چگونگی ارتباط سطح مطلوب درآمد
مالیاتی با سطح مطلوب مخارج دولت، ارائه می‌کند.
با این حال، یک جایگزین، رویکرد
مبتنی بر آمار برای ارزیابی مناسب بودن سطح کل مالیات در کشورهای
درحال توسعه است که شامل مقایسه سطح مالیات در یک کشور خاص با
میانگین مالیات یک گروه از کشورهای درحال توسعه و کشورهای
صنعتی، با درنظر گرفتن برخی تشابهات و تفاوتهای این
کشورهاست. این
مقایسه نشان می‌دهد که سطح مالیاتی کشور، نسبت به
سایر کشورها بالاتر از سطح میانگین است یا پایینتر. این
نگرش آماری فاقد مبنای تئوریک است و سطح مالیاتی مطلوب در هیچ
کشوری را نشان نمی‌دهد. آخرین اطلاعات نشان می‌دهد که
سطح مالیات در کشورهای صنعتی بزرگ ( اعضای سازمان
همکاری و توسعه اقتصادی
OECD) تقریبا" 2 برابر سطح مالیات در یک
نمونه از کشورهای درحال توسعه است (38 درصد از تولید ناخالص ملی در
مقایسه با 18 درصد).
توسعه اقتصادی اغلب موجب نیاز بیشتر به درآمدهای
مالیاتی برای تأمین مالی افزایش در مخارج
عمومی می‌شود، ولی در همان حال به‌افزایش
توانایی کشور در کسب درآمد می‌انجامد. آنچه بیش از سطح
مالیات اهمیت دارد، چگونگی استفاده از درآمد است. با توجه به‌پیچیدگی
فرایند توسعه، تردید وجود داردکه بتوان مفهوم سطح مالیات مرتبط با مراحل مختلف توسعه
اقتصادی را به‌نحو معنی‌داری در مورد هر کشور تعیین کرد. ترکیب
درآمد مالیاتی
در بررسی ترکیب درآمد مالیاتی، با
تئوریهای اقتصادی روبرو می‌شویم. این موضوعات شامل
مالیات بر درآمد به‌نسبت مصرف و کمتر از مصرف و نیز مالیات بر واردات در
مقابل مالیات بر مصرف داخلی اســت. هم اثربخشی (اینکه
آیا مالیات باعث افزایش یا کاهش رفاه کلی
مؤدیان می‌شود) و هم عدالت (اینکه مالیات عادلانه دریافت شده است)، در
این تجزیه و تحلیل جنبة محوری دارد.
این اعتقاد که دریافت مالیات از درآمد، در مقایسه با
مالیات از مصرف، رفاه را کاهش می‌دهد مبتنی بر این
واقعیت است که مالیات بر درآمد که دربرگیرنده مالیات
حقوق و دستمزد و نیز مالیات سرمایه است، توانایی
مؤدیان را برای پس‌انداز کاهش می‌دهد.
موضوع بعدی در انتخاب بین مالیات بر درآمد و مالیات بر
مصرف شامل تأثیر نسبی آنها بر عدالت است. این‌گونه تصور
می‌شود که مالیات بر مصرف ذاتا" حرکت رو به‌عقب بیشتری
دارد (یعنی فشار بیشتری بر فقیران وارد می‌کند تا بر ثروتمندان) تا
مالیات بر درآمد. شبهه‌هایی نیز بر این اعتقاد وجود دارد. ملاحظات
تئوریکی و عملی گویای آن است که در مورد نگرانیهای
مربوط به عدالت از نظر شکل سنتی مالیات بر مصرف، احتمالا" غلو شده‌است و
اینکه در مورد کشورهای درحال توسعه سعی در نشان‌دادن
این مطلب است که مالیات بر مصرف به‌شکل امروزی ناکارآمد و از لحاظ
اجرایی غیرعملی است.
درخصوص مالیات بر واردات، کاهش این نوع مالیات باعث
افزایش رقابت با شرکتهای خارجی می‌شود. علاوه بر اینکه کاهش
محافظت از منابع داخلی در مقابل رقابت خارجی، نتیجه غیرقابل‌اجتناب
و حتی هدف یک طرح آزادسازی تجارت است. کاهش درآمد بودجه‌ای نیز یک
محصول فرعی ناخوشایند طرح است. درآمد جبرانی قابل‌دسترس تقریبا" همیشه
شامل افزایش مالیات بر مصرف داخلی است. افزایش مالیات بر درآمد بندرت به‌عنوان
یک انتخاب کارآمد هم در سیاست (به‌علت تأثیر منفی آن در
سرمایه‌گذاری) و هم در اجرا ( به‌علت اینکه بازده درآمدی
آن دارای اطمینان کمتری از تغییرات مالیات
برمصرف است)، تلقی می‌شود.
اطلاعات موجود در مورد کشورهای صنعتی و درحال‌توسعه نشان می‌دهد که
نسبت مالیات بر درآمد به مالیات بر مصرف در کشورهای
صنعتی تقریبا" به‌طور یکنواخت 2 برابر نسبت آن در
کشورهای درحال‌توسعه باقی مانده است. (یعنی، در مقایسه با
کشورهای درحال توسعه، کشورهای صنعتی به‌نسبت، 2 برابر بیشتر از مالیات بر
درآمد استفاده می‌کنند تا مالیات بر مصرف). اطلاعات موجود همچنین نشان‌دهنده تفاوت
قابل‌توجهی در نسبت مالیات بر درآمد شرکتها به مالیات بر درآمد اشخاص است. در
کشورهای صنعتی اشخاص 4 برابر بیش از شرکتها مالیات می‌پردازند.
تفاوت میان دو گروه از کشورها در درآمد دستمزد، پیچیدگی اجرای
مالیات و قدرت سیاسی بخش ثروتمند جامعه اصلی‌ترین عوامل این اختلاف هستند. از
طرف دیگر درآمد ناشی از مالیاتهای معاملات بمراتب در کشورهای درحالت توسعه
بیش از کشورهای صنعتی است.
اگر چه ارائه رهنمودهای سیاستگذاری دستوری واضح، از
طریق مقایسه‌های بین‌المللی، درخصوص ترکیب
مالیات بر درآمد یا مصرف، دشوار است، اما مقایسه نشان داده‌است که
فرایند توسعه اقتصادی موجب تغییر ترکیب درآمد
ناشی از مالیات بر مصرف به درآمد ناشی از مالیات بر درآمد
اشخاص می‌شود.
به‌هرحال در هر زمان، مسئله مهم در سیاست مالیاتی
کشورهای درحال توسعه چیزی فراتر از این نیست که ترکیب مطلوب
مالیات چگونه تعیین شود، پیامدهای اقتصادی (برای
اثربخشی و عدالت) چنین تغییر ترکیبی
ارزیابی شود و در شرایط بدتر‌شدن وضع فقرا، اقدامات جبرانی از
طریق تغییر در ترکیب اجرا گردد. انتخاب نظام
مالیاتی صحیح
در کشورهای درحال‌توسعه که نیروهای بازار در تخصیص
منابع سهم بسزایی دارند، طرح نظام مالیاتی باید تا حد امکان
بیطرف باشد تا دخالت در تخصیص منابع به‌حداقل برسد. نظام مالیاتی همچنین
باید دارای خط مشی‌های اجرایی شفاف و ساده باشد. به‌نحوی
که عدم اجرای آن طبق طراحی اولیه، آشکار گردد.
مالیات بر درآمد اشخاص
هر بحثی درمورد مالیات بر درآمد اشخاص در کشورهای درحال‌توسعه
با این نظر آغاز می‌شود که مالیات در اغلب این کشورها
بازدهی نسبتا" کمی از نظر درآمدی دارد و تعداد افراد مشمول این
مالیات (مخصوصا" در بالاترین نرخ حاشیه‌ای) کم است. ساختار نرخ
مالیات بر درآمد اشخاص مشخص‌ترین ابزار در دسترس سیاستگذاری اکثر دولتها در
کشورهای درحال توسعه برای انجام تعهدات خود به‌منظور رسیدن به‌عدالت اجتماعی و در
نتیجه به‌دست آوردن حمایت سیاسی است. کشورها غالبا" اهمیت
زیادی برای تصاعدی نگهداشتن این نوع
مالیات، از طریق به‌کارگیری چندین نرخ طبقه‌ای قائل
می‌شوند و برای اصلاح کاهش تعداد این طبقات تمایلی نشان نمی‌دهند.
در اغلب موارد، کارآمد بودن نرخ تصاعدی به‌دلیل معافیتهای
بالای اشخاص و کثرت سایر معافیتها و تخفیف در مالیات
اشخاص با درآمد بالا (به‌عنوان مثال، معافیت سود‌سرمایه‌ای ازمالیات،
تخفیف قابل‌توجه بابت هزینه‌های درمانی و
تحصیلی و دریافت مالیات کم از درآمد مالی) خنثی
می‌شود. معافیت مالیاتی از طریق تخفیف مضر است. چون
این تخفیفها نوعا" در طبقات مالیاتی بالاتر
افزایش می‌یابد.
تجربیات به‌نحو قانع‌کننده‌ای اشاره به این دارند که
نرخ موثر تصاعدی را می‌توان با کاهش میزان نرخ اسمی تصاعدی و تعداد
طبقات و کاهش معافیتها و تخفیفها بهبود بخشید. در واقع،
رسیدن به عدالت معقول نیاز به چیزی بیشتر از تعدادی
نرخ طبقاتی برای ساختار مالیات بر درآمد اشخاص ندارد. اگر محدودیتهای
سیاسی از تجدیدساختار منطقی نرخها جلوگیری
کند، کماکان می‌توان از طریق اعتبار مالیاتی که همان
مزایا را برای مودیان مالیاتی دارد، به عدالت
مالیاتی دست یافت.
گاه نرخهای حاشیه‌ای مالیات بالا بر چنان سطوح بالایی
از درآمد اعمال می‌شود که درآمد کمی مشمول آن نرخها می‌گردد و
لذا اثربخشی
مزبور کاهش می‌یابد. در برخی کشورهای درحال‌توسعه،
درآمد مؤدی باید صدها برابر درآمد هر سهم باشد تا مشمول بالاترین نرخ
شود.
بعلاوه، در برخی کشورها، بالاترین نرخ حاشیه‌ای
مالیات بر درآمد اشخاص درحد قابل‌توجهی، بیش از مالیات بر درآمد
شرکتهاست و در نتیجه انگیزة قوی در مؤدیان ایجاد می‌شود تا صرفا" به‌دلایل
مالیاتی، امور تجاری خود را در قالب شرکت انجام دهند. حرفه‌ایها و بازرگانان
می‌توانند در فرصت مناسب با ایجاد هزینه، سود را کاهش دهند و
بدین ترتیب دائما" از بالاترین مالیات بر درآمد اشخاص فرار
کنند. تأخیر در مالیات، در واقع فرار از مالیات است. بنابراین
سیاست مالیاتی خوب آن است که نرخ حاشیه‌ای
مالیات بر درآمد اشخاص تفاوت عمده‌ای با مالیات بر درآمد شرکتها
نداشته باشد.
علاوه بر موضوع معافیتها و کسورات که موجب کم‌شدن مبنای درآمد و خنثی‌شدن
کارآمدی نرخهای تصاعدی می‌شود، ساختار مالیات بر
درآمد اشخاص در بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه با نقض جدی دو اصل اساسی
یک سیاست مالیاتی خوب، یعنی تقارن و جامعیت،
آسیب می‌بیند (البته بدون اشاره به‌اینکه یک
سیاست مالیاتی خوب باید همچنین مبتنی بر اصول
عمومی بیطرفی، عدالت و سادگی باشد). اصل تقارن به این
موضوع اشاره دارد که برای مقاصد مالیاتی، با درآمدها و
زیانهای هر منبع مالیاتی برخورد مشابهی صورت گیرد. اگر
درآمدها مشمول مالیات گردد، زیانها نیز باید قابل‌کسر باشد. اصل
جامعیت مربوط به آن است که هر جریان درآمدی باید در نقطه‌ای در دام
مالیاتی، گرفتار شود. برای مثال، اگر یک پرداخت
برای دریافت‌کننده، از مالیات معاف باشد، نباید به‌عنوان
هزینة قابل‌کسرِ پرداخت‌کننده باشد. نقض این اصول عمدتا" منجر به‌انحراف
و عدم‌رعایت
عدالت می‌شود.
برخورد مالیاتی با درآمد مالی در همه کشورها مسئله‌ساز است. دو
نظریه رایج درخصوص نحوه برخورد با مالیات بهره و سود سهام در
کشورهای در حال توسعه به‌شرح زیر است:
الف)
در بسیاری از کشورهای درحال توسعه، درآمد بهره، اگر
اساسا" مشمول مالیات گردد، به‌عنوان یک مالیات
تکلیفی مقطوع، به‌نرخی بسیار پایینتر از بالاترین
نرخ حاشیه‌ای مالیات بر درآمد اشخاص و شرکتها مشمول
مالیات می‌شود. برای مؤدیانی که عمدتا" درآمد
حقوق و دستمزد دارند، این یک مصالحه قابل‌قبول بین صحت در تئوری با
قابلیت اجرا در عمل است. اما برای آنها که درآمد تجاری دارند، نرخ مالیات
پایین نسبت به درآمد بهره، همراه با قابلیت کسر کامل
هزینة بهره، بدین معنی است که صرفه‌جویی
مالیاتی عمده‌ای را می‌توان از طریق معاملات نسبتا" مشخص
خرید و فروش همزمان یک کالا، در بازارهای مختلف انجام داد.
بنابراین، دقت در به‌کارگیری مالیات مقطوع نهایی
نسبت به درآمد بهره اهمیت دارد. اگر مؤدی درآمد تجاری داشته
باشد، مالیات
مقطوع نهایی نباید استفاده شود.
ب)
برخورد مالیاتی با سود سهام، موضوع شناخته‌شدة مالیات‌مضاعف
را ایجاد می‌کند.
برای سادگی دراجرا، به بسیاری از کشورهای
درحال‌توسعه توصیه می‌شود که یا سود سهام را از مالیات بر درآمد اشخاص معاف کنند
یا به نرخ نسبتا" پایینی مشمول مالیات نمایند، مثلا" از
طریق کسر مالیات مقطوع نهایی به همان نرخی که نسبت به درآمد
بهره اعمال می‌شود.
مالیات بر
درآمد شرکتها
موضوع سیاست مالیاتی مربوط به
مالیات بر درآمد شرکتها گسترده و پیچیده است، اما مخصوصا" برای
کشورهای درحال توسعه بحث نرخهای چندگانه برمبنای بخشهای مختلف و طرح
غیرمنسجم سیستم استهلاک مطرح است. کشورهای درحال توسعه به‌نسبت
کشورهای صنعتی، بیشتر مستعد استفاده از نرخهای چندگانه
در بخشهای مختلف (شامل معافیت کامل برای بخشهایی خاص) هستند
که این امر احتمالا"
به‌علت قوانین رژیمهای اقتصادی گذشته و
تاکید آنها بر نقش دولت در تخصیص منابع است. چنین اعمالی برای عملکرد
مناسب نیروهای بازار مضر است (یعنی تخصیص
منابع به بخشها، با وجود نرخهای مالیاتی مختلف منحرف می‌شود). خصوصا" در
صورت واقعی بودن تعهد دولت به اقتصاد آزاد (بازار)، اعمال مزبور غیرقابل‌دفاع
است. بنابراین یکسان کردن نرخهای مالیات بر درآمد
شرکتها یک اولویت است.
منظور نمودن هزینه استهلاک قابل‌قبول برای
داراییهای مشهود به‌منظور مقاصد مالیاتی، عنصر
ساختاری مهمی برای تعیین هزینه
سرمایه و سودآوری سرمایه‌گذاری است. مهمترین اشکالات
سیستمهای استهلاک در کشورهای درحال توسعه شامل طبقه‌بندیهای متعدد
دارایی و نرخهای استهلاک متعدد، نرخهای استهلاک بسیار پایین و
ساختاری از نرخهای استهلاک است که با میزان نامرغوب شدن
طبقات مختلف دارایی سازگاری ندارد. اصلاح این نواقص در سیاستهای
مالیاتی کشورها نیز باید در اولویت
بالایی قرار گیرد. برای تجدید ساختار
سیستمهای استهلاک کشورهای درحال توسعه، نکات زیر
دارای اهمیت است:
• طبقه‌بندی داراییها به سه یا چهار طبقه
کافی است. برای مثال، گروهبندی داراییهای
با عمر
زیاد، مانند ساختمانها از یک طرف و داراییهای با
عمر کم مانند کامپیوترها از طرف دیگر و وجود یک یا دو طبقه
در بین این دو گروه.
• فقط یک نرخ استهلاک برای هر گروه به‌کار رود.
• به‌منظور جبران نبود مکانیزمی برضد تورم، در اغلب
نظامهای مالیاتی، نرخهای استهلاک معمولا" بیشتر از عمر واقعی
داراییهای مربوط درنظر گرفته شود.
• در زمینه‌های اجرایی، روش نزولی بر روش خط‌مستقیم
ارجحیت دارد. روش نزولی، یک‌کاسه کردن همه داراییها در طبقه
مربوط به همان دارایی و محاسبه اتوماتیک سود و زیان سرمایه‌ای
حاصل از واگذاری داراییها را مجاز سازد و بنابراین
الزامات دفترداری را ساده می‌کند.
مالیات
ارزش افزوده، مالیات غیرمستقیم و تعرفه‌های
مالیاتی
در حالی‌که مالیات ارزش افزوده از سوی اکثر
کشورهای درحال توسعه پذیرفته شده است، اغلب دریک یا چند جنبه کامل
نیست. بخشهای مهم زیادی که اغلب خدماتی یا
بخشهای عمده‌فروشی و خرده‌فروشی هستند از شمول مالیات
بر ارزش افزوده خارج شده‌اند یا مکانیزم اعتباری بسیار محدود
است (یعنی تأمین اعتبار برای مالیات بر ارزش افزوده و ورودیها یا
با تأخیر همراه است یا مورد پذیرش قرار نمی‌گیرد) مخصوصا" هنگامی
که کالاهای سرمایه‌ای مدنظر باشند. در حالی‌که مالیات زیادی از
استفاده‌کننده نهایی دریافت می‌شود، از
مزایای مالیات بر ارزش افزوده در مرحله اول استفاده نمی‌شود. اصلاح
چنین محدودیتهایی برای طراحی و اجرای
مالیات بر ارزش افزوده باید به‌عنوان اولویت برای کشورهای درحال‌توسعه
تلقی شود.
برخی از کشورهای درحال توسعه (مانند بسیاری از کشورهای
سازمان همکاری و توسعه اقتصادی) دو یا چند نرخ مالیات
بر ارزش افزوده را پذیرفته‌اند. اگر چه نرخهای چندگانه از نظر سیاسی
ظاهرا" برای اهداف عدالتی جذابتر است (با اینکه لزوما"
درعمل این‌گونه
نیست) ولی هزینه اجرایی آن در کشورهای
درحال توسعه بیش از کشورهای صنعتی است. هزینه سیستم نرخهای
چندگانه باید به‌دقت بررسی شود.
چشمگیرترین نقص نظامهای مالیات غیرمستقیم
در کشورهای درحال توسعه پوشش کلی نامناسب محصولات، اغلب به‌دلیل مقاصد درآمدی است. همان‌گونه
که مشخص است، منطق اقتصادی مالیاتهای غیرمستقیم با
مالیات بر مصرف تفاوت بسیار دارد. در حالی‌که دومی برمبنای حداکثر کردن
درآمد و به حداقل رساندن انحرافات است، اولی بیشتر انتخابی است و عمدتا"
مربوط به معدود کالاهایی است که برای جامعه خروجی منفی دارد ولی اشخاص در
سطح وسیعی حاضر به پرداخت برای تحصیل آنها هستند. کالاهایی
که مشمول مالیات غیرمستقیم هستند (برای مثال توتون، الکل، محصولات
نفتی و وسایل نقلیه موتوری) محدود و اغلب نسبت به تقاضا بدون انعطافند. یک
نظام مالیاتی غیرمستقیم خوب آن است که به‌صورت
یکنواخت از یک مبنای محدود و با هزینه‌های
اجرایی نسبتا" کمی ایجاد درآمد کند.
کاهش تعرفه‌های وارداتی به‌عنوان قسمتی از برنامه
کلی آزادسازی تجارت مسئله‌ای اصلی است که اغلب کشورهای درحال توسعه با
آن مواجهند. در این خصوص، دو موضوع باید به‌دقت مورد بررسی قرار
گیرد: اول اینکه کاهش تعرفه‌های وارداتی نباید باعث تغییرات
ناخواسته در میزان حمایت نسبی موثر از بخشها شود. یک
راه ساده برای اطمینان از اینکه نتایج ناخواسته به‌وجود
نخواهد آمد
این است که در صــورت نیــاز به تغییر نرخ،
نرخهای اسمی به یک نسبت یکنواخت کاهش یابند. دوم اینکه کاهش
تعرفه‌های اسمی ممکن است با کاهش کوتاهمدت درآمد همراه باشد. با یک
استراتژی روشن که در آن ابزار جداگانه جبرانی در نظر گرفته شده‌باشد می‌توان از
این کاهش درآمد اجتناب کرد. اول به‌وسیله کاهش محدوده معافیتها در نظام
مالیات غیرمستقیم و سپس جبران کاهش تعرفه‌های واردات مشمول مالیات
غیرمستقیم به‌وسیله افزایش معادل آن در نرخهای
مالیات غیرمستقیم و نهایتا" تعدیل نرخ
مالیات مصرف عمومی (مثل مالیات بر ارزش افزوده) برای کسب درآمد
مورد نیاز باقیمانده.
انگیزه‌های
مالیاتی
در حالی‌که اعطای انگیزه‌های مالیاتی
برای رشد سرمایه‌گذاری در کشورهای دنیا امری
متداول تلقی می‌شود، شواهد حاکی از آن است که کارآمدی
آنها در جذب سرمایه‌گذاری بیشتر، یعنی بالاتر و
ماورای حدی که بدون وجود انگیزه‌ها وجود می‌داشت، مورد تردید است. از آنجا که
انگیزه‌های مالیاتی به‌وسیله شرکتهای
موجود با تغییر نام خود و تجدید سازمان ظاهری مورد
سوءاستفاده قرار می‌گیرد، کاهش درآمدی آن بالاست. بعلاوه،
سرمایه‌گذاران خارجی که هدف اولیه اکثر انگیزه‌های
مالیاتی‌اند، برای ورود به یک کشور برمبنای همه عوامل (مانند منابع
طبیعی، ثبات سیاسی، سیستمهای مقرراتی
شفاف، زیرساختها و نیروی کارماهر) تصمیمگیری می‌کنند
و لذا انگیزه‌های مالیاتی مهمترین عامل شمرده
نمی‌شود. همچنین به‌علت اینکه مزیت اصلی
انگیزه‌های مالیاتی ممکن است متعلق به سرمایه‌گذار نباشد و به خزانه
کشورش برگردد، ازنظر ارزش برای سرمایه‌گذار مورد تردید است. این امر
زمانی اتفاق می‌افتد که مالیات درآمد اضافی به‌دست آمده توسط کشور سرمایه‌گذار
دریافت می‌شود.
انگیزه‌های مالیاتی زمانی توجیه‌پذیر
است، که بعضی از موارد شکست بازار، و اغلب موارد خارجی (پیامدهای اقتصادی
بیش از امتیاز خاص یک انگیزه مالیاتی) مطرح
باشد. برای
مثال انگیزه‌هایی به منظور ارتقای صنایع با
تکنولوژی بالا، که قول اعطای تأمین عوامل خارجی مثبت عمده
به سایر بخشهای اقتصادی می‌دهند، معمولا" قانونمند می‌شوند. به‌هرحال قابل‌قبول‌ترین
حالت برای اعطای انگیزه‌های هدفدار رفع
نیازهای توسعه منطقه‌ای در این کشورهاست. با وجود این، همه
انگیزه‌ها برای نیل به چنین اهدافی مناسب
نیستند و برخی، هزینه‌های بیشتری نسبت به
بقیه دارند. متأسفانه، اغلب انواع انگیزه‌های مورد استفاده در
کشورهای درحال توسعه، سودمندی کمی دارند.
معافیت
زمانی مالیاتی
در میان همه انواع انگیزه‌های مالیاتی،
معافیت زمانی مالیاتی (معافیت از پرداخت
مالیات برای یک دوره زمانی مشخص) از معمولترین
آنها در کشورهای درحال توسعه است. این نوع معافیت اگر چه از نظر
اجرایی ساده است، دارای نواقص زیادی است. اول، با درنظر گرفتن معافیت
سودها بدون توجه به مبلغ، معافیت زمانی مالیاتی به‌نفع سرمایه‌گذارانی
است که انتظار کسب سود بالایی دارند و حتی بدون توجه به این
انگیزه هم سرمایه‌گذاری می‌کنند. دوم، معافیت
زمانی مالیاتی انگیزة قوی برای
خودداری از پرداخت مالیات فراهم می‌کند؛ به این صورت که شرکتهای
مشمول مالیات می‌توانند وارد مبادلات اقتصادی با شرکتهای معاف از مالیات
شوند و از طریق انتقال قیمتگذاری، سود را منتقل کنند (برای مثال، پرداخت اضافی
به شرکتهای دیگر بابت کالاهای خریداری شده و دریافت پورسانت). سوم،
دوره معافیتهای زمانی مالیاتی موجب سوءاستفاده
سرمایه‌گذاران از طریق طراحی مجدد سرمایه‌گذاری
فعلی به‌عنوان سرمایه‌گذاری جدید می‌شود (برای مثال،
بستن و راه‌اندازی مجدد یک پروژه با نام جدید ولی مالکیت قبلی). چهارم،
مرزبندی زمانی معافیت مالیاتی زمانی باعث جذب پروژه‌های
کوتاهمدت می‌شود که مانند پروژه‌های درازمدت برای اقتصاد
مزیت ندارد. و پنجم، کاهش درآمدی معافیت زمانی
مالیاتی برای بودجه‌بندی شفاف نیست، مگر اینکه
شرکتها ملزم به تنظیم فرمهای مالیاتی شوند. در
چنین وضعیتی، دولت باید برای اجرای
مالیاتی که درآمدی ندارد منابع زیادی صرف کند و شرکتها مزیت
سروکار نداشتن با مقامات مالیاتی را از دست می‌دهند.
اعتبار
مالیاتی و ارفاق مالیاتی سرمایه‌گذاری
در مقایسه با معافیت زمانی مالیاتی، اعتبار
مالیاتی و ارفاق مالیاتی سرمایه‌گذاری دارای چندین
مزیت است. آنها به‌نسبت معافیت زمانی مالیاتی برای
ارتقای انواع خاصی از سرمایه‌گذاری مناسب‌تر و کاهش
درآمدشان شفافتر و کنترل آنها ساده‌تر است. روشی ساده و کارآمد و
اجرایی برای یک سیستم اعتبار مالیاتی، تعیین مبلغ
اعتبار برای یک شرکت واجد شرایط و نگهداری این مبلغ در یک
حساب خاص مالیاتی از نظر دفترداری است. در تمام جوانب
دیگر، شرکت به‌صورت یک مؤدی مالیاتی عادی
تلقی می‌شود که کلیه مقررات مالیاتی از جمله ارائه
اظهارنامه‌های مالیاتی برای او ضرورت است. تنها تفاوت
این است که بدهی مالیات بر درآمد آن از محل اعتبار برداشت‌شده از
حساب مالیاتی پرداخت خواهد شد. بدین ترتیب اطلاعات همواره در بودجه
درآمدی و مبلغ اعتبار مالیاتی باقیمانده برای شرکت در دسترس
است. سیستم ارفاق مالیاتی سرمایه‌گذاری نیز از نظر
اجرایی مشابه روش اعتبارات مالیاتی است و نتایج مشابهی را
به‌دست می‌دهد.
دو نقطه‌ضعف چشمگیر در رابطه با اعتبارات مالیاتی و ارفاق مالیاتی
سرمایه‌گذاری مطرح است. اولا" این انگیزه‌ها انتخاب را به‌نفع
تهیه داراییهای سرمایه‌ای با عمر کوتاه
تغییر می‌دهند.
زیرا اعتبار و ارفاق مالیاتی بیشتر، هر بار با
جایگزینی یک دارایی در دسترس خواهد بود.
دوم اینکه، شرکتهای واجد شرایط ازطریق خرید و
فروش داراییهای
یکسان به‌منظور دریافت اعتبار و ارفاق مالیاتی در چند
نوبت از طریق
ایفای نقش یک نماینده خرید برای
شرکتهایی که واجد شرایط نیستند سوءاستفاده می‌کنند. برای به‌حداقل
رساندن این مخاطرات گزینش تدبیرهای حفاظتی
ضروری است.
استهلاک
تسریعی
ایجاد انگیزه‌های مالیاتی به‌وسیله
استهلاک تسریعی دارای کمترین نواقص مربوط به معافیت
زمانی مالیاتی و تمامی نقاط قوت اعتبارات
مالیاتی و ارفاق مالیاتی سرمایه‌گذاری است و نیز باعث از
بین رفتن نقطه‌ضعف مورد دوم می‌شود. از آنجا که این روش موجب فزونی استهلاک مازاد
بر بهای تمام‌شده آن نمی‌شود، تغییرات اندکی به‌تبع
داراییهای کوتاهمدت صورت می‌گیرد. بعلاوه، روش استهلاک
تسریعی دو مزیت دیگر هم دارد؛ اولا"، از آنجا که
درآمدهای ازدست رفته (درمقایسه با به‌کارنگرفتن روش تسریعی) در
سالهای اول، حداقل درسالهای بعد عمر دارایی بازیافت می‌شود،
لذا عموما" دارای کمترین کاهش درآمدی است. دوم اینکه، اگر این روش
فقط به‌صورت موقت مورد استفاده قرار گیرد، موجب سرمایه‌گذاریهای
عظیم کوتاهمدت می‌شود.
یارانه‌های
سرمایه‌گذاری
اگر چه یارانه‌های سرمایه‌گذاری (تأمین وجوه
عمومی برای سرمایه‌گذاریهای خصوصی) دارای مزیت هدفگذاری
آسانند، اما عموما" مسئله‌سازند. این یارانه‌ها دربرگیرنده مخارج خارج از
لیست است که توسط دولت به‌صورت علی‌الحساب پرداخت می‌شود و به اندازه
سرمایه‌گذاریهای سودآور به سرمایه‌گذاریهای غیرموفق
نیز کمک می‌شود. بنابراین بندرت استفاده از یارانه‌های
سرمایه‌گذاری توصیه می‌شود.
انگیزه
مالیاتی غیرمستقیم
انگیزه مالیاتی غیرمستقیم، مانند
معافیت مواد اولیه و کالاهای سرمایه‌ای از مالیات
برارزش افزوده، در معرض سوءاستفاده بوده و مطلوبیت آنها مورد تردید است. معافیت
از تعرفه‌های وارداتی مواد خام و کالاهای سرمایه‌ای
به‌منظور توسعه صادرات تا حدی دارای توجیه بیشتری
است. البته مشکل این نوع معافیت، نبود اطمینان از مصرف کالاهای
خریداری معاف برای مقاصد مورد نظر است. تشکیل مناطق تولید صادراتی که
مرزهای آن توسط گمرک کنترل می‌شود، اگر چه کاملا" قابل‌اطمینان نیست، ولی
برای جلوگیری از این نوع سوءاستفاده مفید است.
مکانیزمهای
محرکی
مکانیزمهایی که به‌وسیله آنها می‌توان
انگیزه مالیاتی را ایجاد کرد یا خودکارند و
یا صلاحدیدی.
مکانیزم محرکی خودکار امکان می‌دهد چنانچه یک
سرمایه‌گذاری به‌روشنی به ضوابط مشخص‌شده‌ای برسد، به‌طور خودکار مشمول
ارفاق گردد. برای مثال انجام سرمایه‌گذاری با حداقل مبلغ در یک
بخش اقتصادی را می‌توان نام برد. وظیفه مقامات مسئول تنها اطمینان از احراز ضوابط
تعیین‌شده است. مکانیزم محرکی صلاحدیدی شامل تایید یا
نفی استفاده از ارفاق برمبنای قضاوت نظری، بدون هرگونه
معیار اسمی از پیش تعیین شده توسط مقامات اعطا
کننده ارفاق است. از دید مقامات مسئول، مکانیزم محرکی
صلاحدیدی ممکن است نسبت به نوع خودکار آن برتری داشته باشد، چون انعطاف‌پذیری
بیشتری فراهم می‌کند. البته به‌دلیل مشکلات گوناگون
مرتبط با موضوع صلاحدید، خصوصا" نبود شفافیت درفرایند تصمیمگیری،
که خود ممکن است موجب تشویق رشوه‌خواری یا سهم‌خواهی
گردد، مزیت
پیشگفته احتمالا" تحت تأثیر قرار می‌گیرد. نگرانی
دیگردر مورد مکانیزم محرکی خودکار، نبود صلاحدید در اجرای
موارد استثنایی است. اقدام تأمینی بهتر آن است که ضوابطی
بسیار دقیق و تا حد‌امکان با جزئیات بیشتر تدوین شود
تا ارفاق تنها به سرمایه‌گذاریهایی تعلق گیرد که
به بالاترین اهداف و استانداردهای از پیش تعیین‌شده برسند. برای
توازن، توجه می‌شود که عامل صلاحدیدی در فرایند
اعطای ارفاق به‌حداقل رسانده شود. نتیجه‌گیری
اثربخشیِ اقتصادی بودن تأمین انگیزه‌های
مالیاتی جهت افزایش سرمایه‌گذاری عموما" سئوال‌برانگیز
است. بهترین استراتژی برای ارتقای پایدار
سرمایه‌گذاری آن است که چارچوب قانونی و مقرراتی با ثبات و
شفاف تهیه و نظام مالیاتی همگام با معیارهای بین‌المللی
ایجاد شود. برخی اهداف، از قبیل آنهایی که موجب تشویق و
توسعه منطقه‌ای می‌شود، به‌عنوان مبنایی برای
اعطای انگیزه‌های مالیاتی، توجیه‌پذیرتر از
سایر اهداف است. تمام انگیزه‌های مالیاتی به‌طور مساوی
کارآمد نیستند. استهلاک تسریعی در مقایسه
بیشترین کارایی را دارد و پس از آن اعتبارات مالیاتی و ارفاقی
مالیاتی سرمایه‌گذاری قرار دارد. معافیت زمانی مالیاتی و
یارانه‌های سرمایه‌گذاری در رده حداقل
کارایی هستند. به‌عنوان یک قاعده کلی، باید از
تشویقهای مالیاتی غیرمستقیم پرهیز کرد و اجازه
اعطای ارفاقهای مالیاتی باید به‌حداقل برسد. مشکلات
سیاست مالیاتی در کشورهای درحال توسعه
کشورهای درحال توسعه که به‌دنبال یکپارچگی کامل در
اقتصاد جهانی هستند، چنانچه بخواهند نقش دولتی نزدیکتر به
کشورهای توسعه یافته را ایفا کنند، احتمالا" نیازمند
سطح مالیاتی بالاتر هستند که به‌طور متوسط درآمد
مالیاتی را دو برابر کند. کشورهای درحال‌توسعه نیازمند کاهش
سریع در اتکای خود به مالیاتهای تجارت خارجی، خصوصا"
از طریق افزایش درآمد از محل مالیات بر درآمد اشخاص هستند، بدون اینکه همزمان
ناامیدی اقتصادی ایجاد شود. برای غلبه براین
مشکلات، سیاستگذاران این کشورها باید اولویتهای
سیاست خود را درست به‌کارگیرند و توافق سیاسی برای
اجرای اصلاحات لازم داشته باشند. واحدهای اجرایی باید در
حدی قوی شوند که بتوانند با تغییرات مورد نیاز در سیاست
همراه شوند.
به‌موازات کاهش موانع تجاری و افزایش قابلیت انتقال سرمایه،
تدوین سیاست مالیاتی درست، مشکلات عمده‌ای
برای کشورهای درحال‌توسعه ایجاد می‌کند. نیاز به
جایگزین کردن مالیاتهای تجارت خارجی با مالیاتهای
داخلی با نگرانیهای فزاینده درخصوص تحریف سود
توسط سرمایه‌گذاران
خارجی همراه خواهد شد. به‌نحوی که پیش‌بینی‌های
ناقص موجود در قانونهای مالیاتی، در مقابل سوء‌استفاده‌های
مالیاتی و همچنین آموزش فنی ناکافی حسابرسان مالیاتی
در بسیاری از کشورهای درحال‌توسعه در حال حاضر قادر به
جلوگیری از آنها نیست. بنابراین تلاشی هماهنگ
برای از بین بردن این نواقص، از بیشترین فوریت برخوردار است.
رقابت مالیاتی یکی دیگر از موضوعات بحث‌انگیز در
دنیایی از آزادی نقل و انتقال سرمایه است. اثربخشی
انگیزه‌های مالیاتی، در غیاب سایر
ضروریات، بسیار سئوال‌برانگیز است. یک سیستم مالیاتی مملو
از چنین انگیزه‌های مالیاتی به‌نحو اجتناب‌ناپذیری،
زمینه‌های مناسب برای فعالیتهای رانت‌جویانه
فراهم می‌کند.
برای اینکه بازارها، رو به رشد و متکی به ریشه‌ای
صحیح گردند، به کشورهای درحال‌توسعه توصیه می‌شود که از اتکا به
انگیزه‌های مالیاتی با هدفی ضعیف، به‌عنوان ابزار اصلی
برای افزایش سرمایه‌گذاری خودداری کنند.
سرانجام، مالیاتهای بر درآمد اشخاص سهم ناچیزی درکل
درآمد مالیاتی در بسیاری از کشورهای درحال توسعه دارد. جدا از ملاحظات
ساختاری، سیاستی و اجرایی، سهولت سرمایه‌گذاری درآمد
دریافتی اشخاص در خارج به‌نحو قابل‌ملاحظه‌ای به این امر
کمک می‌کند. بنابراین دریافت مالیات از این درآمد
بحث هراس‌آوری در کشورهای درحال توسعه است. این امر خصوصا" در
تعدادی از کشورهای آمریکای لاتین مشکل‌ساز بوده است که به‌نحو گسترده‌ای
دریافت مالیات از درآمد مالی را به‌منظور تشویق نگهداری سرمایه
مالی در کشور متوقف کرده‌اند. منبع: International Monetary Fund, Mar. 2001 |