معرفی وبلاگ
دسته
آرشیو
آمار وبلاگ
تعداد بازدید : 4577646
تعداد نوشته ها : 10297
تعداد نظرات : 320
Rss
طراح قالب
مهدي يوسفي
در روزهای داغ و کوتاه تبلیغات انتخاباتی انتقادات تند اقتصادی کاندیداها از دولت نهم فرصت اندیشیدن را از حتی برخی کارشناسان گرفته است تا جایی که این ادعاها را بدیهی می دانند و صحبت کردن در رابطه با آن را نمی پسندند. یکی از این موضوعات بحث ادغام سازمان مدیریت برنامه و بودجه در نهاد ریاست جمهوری است که البته در تبلیغات به عنوان انحلال از آن یاد می شود. برای باز شدن بهتر موضوع در ادامه به تبیین روند شکل گیری این سازمان و ادغام آن خواهیم پرداخت.
روند شکل گیری سازمان :
- قبل از انقلاب :
این سازمان نخستین بار در ایران در سال1327شمسی همزمان با تصویب برنامه هفت ساله عمرانی اول با نام سازمان برنامه پایه گذاری شد. وظیفه این سازمان نظارت و مراقبت در اجرای برنامه بود و تحت نظر یک شورای عالی یک هیات نظارت و یک مدیر عامل فعالیت می کرد. تحولات زیادی از سال 27 تا کنون در این سازمان اتفاق افتاده است که در ادامه به برخی از آنها اشاره می کنیم.
در برنامه پنجم عمرانی سازمان برنامه از حالت موقتی و وابسته به برنامه خارج و بر اساس قانون برنامه و بودجه به یک موسسه دولتی با اهداف و وظایف خاص تبدیل شد.
ایجاد دفاتر فنی در مراکز استانها و فرمانداری های کل کوششی دیگری در زمینه منطقه ای کردن فعالیت های برنامه ریزی بود. وظیفه اساسی این دفاتر بررسی نیازهای منطقه و ارسال گزارش به سازمان برنامه بود. این گزارشها پس از بررسی در سازمان برنامه در صورت تصویب به دفاتر مزبور ابلاغ می گردید. البته بدلیل عدم قدرت تصمیم گیری دفاتر فنی در اجرای عملیات عمرانی مناطق دچار مشکلاتی شدند و بدین لحاظ مقرر گردید این دفاتر مستقل از سازمان قادر به بررسی و اجرای پروژه ها در مناطق باشند. این دفاتر فنی بعد از تاسیس وزارت آبادانی و مسکن در سال 1342 به بازوهای اجرائی و سازمانی آن وزارتخانه مبدل شدند.
در اواسط برنامه چهارم با تشخیص نارسائی های موجود در برنامه ریزی منطقه ای فعالیت هایی در جهت بهبود وضع عمران نواحی صورت گرفت و به موازات انجام مطالعات جامع ناحیه ای دفاتر برنامه ریزی منطقه ای به وجود آمد تا از نزدیک در جریان تهیه برنامه ها قرار گیرد و سپس اجرای هماهنگ آن را پیگیری نماید.
چون محدوده جغرافیایی دفاتر برنامه ریزی منطقه ای وسیع و اجرای وظایف منطقه ای کردن برنامه های عمرانی و ایجاد هماهنگی در چنین محدوده هایی مشکل بود در سال 1351 شاخه معاونت امور استانها در تشکیلات سازمان برنامه بوجود می آید.
در سال 1356 و پایان برنامه پنجم که مقدمات تهیه برنامه ششم آغاز شد. کار تلفیق برنامه های تهیه شده در استانها و آنچه سازمان برنامه در قالب کلان بخش تهیه نموده بود به اشکال برخورده و برنامه های پشنهادی نتوانستند در قالب برنامه کلی گنجانده شوند. اینگونه مشکلات و همچنین موارد دیگر باعث حذف دفتر امور استانها و واحدهای استانی شد.
- بعد از انقلاب :
تا سال 1359 تغییری در روند فعالیتهای این سازمان داده نشد. در سال 1359 تشکیلات برنامه و بودجه تغییر می یابد و مجددا جهت استانها معاونتی تحت عنوان معاونت امور مناطق با یک دفتر ستادی در ذیل آن بنام دفتر هماهنگی امور مناطق ایجاد می گردد. در سال 1363 تشکیلات جدیدی برای استانها پیشنهاد شد. در تشکیلات جدید تغییراتی از لحاظ گروهها پیش آمد. سازمان دارای دو معاون : برنامه و بودجه و نظارت، و معاون آمار و اطلاعات شد. همچنین گروه فنی اطلاعات و نیز گروه فنی پیمانکاران و مشاوران و امور اداری و مالی از هم تفکیک شد. این تشکیلات تا سال 1370 به همین شکل فعالیت نمود. در تغییرات سال 70 تعداد معاونین به سه نفر افزایش یافت؛ معاون هماهنگی و برنامه ریزی معاونت جدیدی بود که سه گروه مطالعات امور اقتصادی، تحقیقات آماری و آموزش و انفورماتیک را زیر نظر خود داشت.
سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در اسفند 78 از ادغام دو سازمان برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور تشکیل شد.
روند ادغام سازمان :
در تیرماه سال 1386 شورای عالی اداری، در نشست 133 ام خود به ریاست احمدی نژاد سازمان مدیریت و برنامه ریزی را در نهاد ریاست جمهوری ادغام کرد. بر اساس این مصوبه امور بودجه ریزی، امور استخدامی و برخی از دیگر مسئولیت های هفت گانه این سازمان در قالب دو معاونت جدید زیر نظر رئیس جمهوری اداره خواهد شد تا فعالیت های این نهاد به طور مستقیم زیر نظر رئیس جمهور پیگیری شود. بر اساس مصوبه شورای عالی اداری، بخش بودجه ای ماموریت های سازمان مدیریت و برنامه ریزی در قالب معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و فعالیت های امور استخدامی نیزدر قالب معاونت مدیریت توسعه منابع انسانی در نهاد ریاست جمهوری انجام وظیفه خواهند کرد.
یک بند از این مصوبه شورای عالی اداری مربوط به ادغام اجزای مشابه در نهاد ریاست جمهوری و اجزای سازمان با یکدیگر و ایجاد شدن این دو معاون مستقل است و بند دیگر که در پیشنهاد سازمان مدیریت وجود داشت تعدد شوراها و شوراهای عالی و وجود بالغ بر 38 شورای عالی بود که فرآیند انجام کار در آنها و داخل و تقاطع وظایفشان باعث می شد که سرعت پیشرفت کارها متناسب با سرعت عملکرد دولت و نیاز مسیر توسعه ای کشور نباشد.
تحلیل ماجرا :
در مطالب فوق دو نکته اساسی و قابل تامل وجود دارد که به طور معمول از دیدها پنهان نگاه داشته می شود :
1- تغییر و تحول در نحوه برنامه ریزی و مدیریت بودجه کشور امری بدیهی و روالی عادی در روند حکومت داری است.
2- علی رغم ادعاهای کنونی، حذف سازمان مدیریت و برنامه ریزی به معنای حذف برنامه ریزی نمی باشد بلکه روند برنامه ریزی تغییر کرد. در این رابطه حامیان دکتر احمدی نژاد معتقدند :
«سازمان برنامه و بودجه حذف نشده بلکه فقط ساختار آن تغییر یافته است، مبانی سازمان برنامه بودجه که این سازمان براساس آن شکل گرفت وارداتی بود که نمونه هایی شبیه آن را در زمان حاضر در کشورهای جهان سوم مشاهده می کنیم»
دلایل موافقین :
در ادامه به برخی سخنان رئیس جمهور در رابطه با این سازمان و دلیل ادغام آن در نهاد ریاست جمهوری را مرور می کنیم.
محمود احمدی‌نژاد با اشاره به تحول در سازمان برنامه وبودجه در سال 86 می گوید : «ایجاد تحول اساسی در این سازمان الهام گرفته از افکار و دیدگاه شهید رجایی بود، ما در کشور سازمان برنامه و بودجه‌ای داشتیم که در سال 1328 توسط دولت وقت آمریکا در ایران تاسیس شده بود و بیش از 50 سال بود که کارش را ادامه می‌داد، مبنای برنامه‌ریزی در آن سازمان وارداتی بود و از آن طرف مرزها به داخل منتقل می‌شد».
اگرچه بسیاری از کاندیداها هم اکنون در تکاپوهای تبلیغاتی خود این ادغام را زیر سئوال می برند و شعار احیای آن را سر می دهند، به خاطر ندارند که بحث حذف این سازمان در دوره های ریاست جمهوری قبلی نیز مطرح شده بود. به عنوان مثال نعمت زاده مدیرعامل پیشین شرکت ملی پخش و پالایش فرآورده های نفتی دولت نهم می گوید : تا آنجا که من به عنوان وزیر کابینه در دهه شصت اطلاع دارم، طرح انحلال این سازمان در دولت میرحسین موسوی هم مطرح بود.
به طور اجمالی دلایل موافقین طرح ادغام در پاسخ به مخالفین را می توان در چند بند خلاصه کرد :
1- علی رغم ادعای برخی کاندیداها سازمان مدیریت هیچ گاه به حساب و کتاب دولت نظارت نمی کند. نظارت بر حساب و کتاب دولت در قوه مجریه در امور مالی و محاسباتی به عهده -سازمان حسابرسی و در قوه مقننه به عهده -دیوان محاسبات و در قوه قضائیه به عهده -سازمان بازبینی کل کشور است. لذا حساب و کتاب دولت زیر نظر سه دوربین از سه قوه است.
2- سازمان مدیریت و برنامه ریزی هیچ گاه ویران نشده است. سر جای خودش با همان پرسنل و کارشناسان و متخصصان قرار دارد. نصب رئیس سازمان در دولت های پیشین به عهده رئیس جمهور بوده است. در این دولت هم به عهده رئیس جمهور است. در دولت های پیشین یک سازمان مستقل بوده و با اختیارات مشخص. الان هم همین استقلال را با اختیارات قانونی دارد. منتهی در دولت نهم از حالت سازمانی بیرون آمد و به صورت معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور درآمد.
3-بدنه کارشناسی سازمان مدیریت و برنامه ریزی طی 30سال گذشته که کارشان تولید فکر و تئوری برای برنامه های اقتصادی دولت وتنظیم و تدوین بودجه است هیچ تغییری نکرده است.
4- این سازمان با این معاونت طی سه دهه گذشته قرار بوده است ساختار تصمیم گیری را عقلانی کند و روند تصمیم گیری ما را از روند دوران قاجاریه جدا کند و وارد فضای مدرن نماید. اما هیچگاه نتوانست این امر را تحقق بخشد. این سازمان طی سه دهه گذشته نیمی از درآمد نفت را خارج از ساز و کار خزانه داری کل در بودجه ریزی و بودجه بندی همه ساله می دیده است.
5- اصلاح ساختار اداری کشور و مبارزه با بوروکراسی زاید که در مقدمه قانون اساسی بشدت مورد مخالفت قرار گرفته اساسی ترین اقدام دولت‌ها باید باشد. ادغام این سازمان در این راستا بوده است.
6- ادغام شوراها، نظام تصمیم گیری را به قوه مجریه بازگرداند.
روند شکل گیری سازمان :
- قبل از انقلاب :
این سازمان نخستین بار در ایران در سال1327شمسی همزمان با تصویب برنامه هفت ساله عمرانی اول با نام سازمان برنامه پایه گذاری شد. وظیفه این سازمان نظارت و مراقبت در اجرای برنامه بود و تحت نظر یک شورای عالی یک هیات نظارت و یک مدیر عامل فعالیت می کرد. تحولات زیادی از سال 27 تا کنون در این سازمان اتفاق افتاده است که در ادامه به برخی از آنها اشاره می کنیم.
در برنامه پنجم عمرانی سازمان برنامه از حالت موقتی و وابسته به برنامه خارج و بر اساس قانون برنامه و بودجه به یک موسسه دولتی با اهداف و وظایف خاص تبدیل شد.
ایجاد دفاتر فنی در مراکز استانها و فرمانداری های کل کوششی دیگری در زمینه منطقه ای کردن فعالیت های برنامه ریزی بود. وظیفه اساسی این دفاتر بررسی نیازهای منطقه و ارسال گزارش به سازمان برنامه بود. این گزارشها پس از بررسی در سازمان برنامه در صورت تصویب به دفاتر مزبور ابلاغ می گردید. البته بدلیل عدم قدرت تصمیم گیری دفاتر فنی در اجرای عملیات عمرانی مناطق دچار مشکلاتی شدند و بدین لحاظ مقرر گردید این دفاتر مستقل از سازمان قادر به بررسی و اجرای پروژه ها در مناطق باشند. این دفاتر فنی بعد از تاسیس وزارت آبادانی و مسکن در سال 1342 به بازوهای اجرائی و سازمانی آن وزارتخانه مبدل شدند.
در اواسط برنامه چهارم با تشخیص نارسائی های موجود در برنامه ریزی منطقه ای فعالیت هایی در جهت بهبود وضع عمران نواحی صورت گرفت و به موازات انجام مطالعات جامع ناحیه ای دفاتر برنامه ریزی منطقه ای به وجود آمد تا از نزدیک در جریان تهیه برنامه ها قرار گیرد و سپس اجرای هماهنگ آن را پیگیری نماید.
چون محدوده جغرافیایی دفاتر برنامه ریزی منطقه ای وسیع و اجرای وظایف منطقه ای کردن برنامه های عمرانی و ایجاد هماهنگی در چنین محدوده هایی مشکل بود در سال 1351 شاخه معاونت امور استانها در تشکیلات سازمان برنامه بوجود می آید.
در سال 1356 و پایان برنامه پنجم که مقدمات تهیه برنامه ششم آغاز شد. کار تلفیق برنامه های تهیه شده در استانها و آنچه سازمان برنامه در قالب کلان بخش تهیه نموده بود به اشکال برخورده و برنامه های پشنهادی نتوانستند در قالب برنامه کلی گنجانده شوند. اینگونه مشکلات و همچنین موارد دیگر باعث حذف دفتر امور استانها و واحدهای استانی شد.
- بعد از انقلاب :
تا سال 1359 تغییری در روند فعالیتهای این سازمان داده نشد. در سال 1359 تشکیلات برنامه و بودجه تغییر می یابد و مجددا جهت استانها معاونتی تحت عنوان معاونت امور مناطق با یک دفتر ستادی در ذیل آن بنام دفتر هماهنگی امور مناطق ایجاد می گردد. در سال 1363 تشکیلات جدیدی برای استانها پیشنهاد شد. در تشکیلات جدید تغییراتی از لحاظ گروهها پیش آمد. سازمان دارای دو معاون : برنامه و بودجه و نظارت، و معاون آمار و اطلاعات شد. همچنین گروه فنی اطلاعات و نیز گروه فنی پیمانکاران و مشاوران و امور اداری و مالی از هم تفکیک شد. این تشکیلات تا سال 1370 به همین شکل فعالیت نمود. در تغییرات سال 70 تعداد معاونین به سه نفر افزایش یافت؛ معاون هماهنگی و برنامه ریزی معاونت جدیدی بود که سه گروه مطالعات امور اقتصادی، تحقیقات آماری و آموزش و انفورماتیک را زیر نظر خود داشت.
سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور در اسفند 78 از ادغام دو سازمان برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور تشکیل شد.
روند ادغام سازمان :
در تیرماه سال 1386 شورای عالی اداری، در نشست 133 ام خود به ریاست احمدی نژاد سازمان مدیریت و برنامه ریزی را در نهاد ریاست جمهوری ادغام کرد. بر اساس این مصوبه امور بودجه ریزی، امور استخدامی و برخی از دیگر مسئولیت های هفت گانه این سازمان در قالب دو معاونت جدید زیر نظر رئیس جمهوری اداره خواهد شد تا فعالیت های این نهاد به طور مستقیم زیر نظر رئیس جمهور پیگیری شود. بر اساس مصوبه شورای عالی اداری، بخش بودجه ای ماموریت های سازمان مدیریت و برنامه ریزی در قالب معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور و فعالیت های امور استخدامی نیزدر قالب معاونت مدیریت توسعه منابع انسانی در نهاد ریاست جمهوری انجام وظیفه خواهند کرد.
یک بند از این مصوبه شورای عالی اداری مربوط به ادغام اجزای مشابه در نهاد ریاست جمهوری و اجزای سازمان با یکدیگر و ایجاد شدن این دو معاون مستقل است و بند دیگر که در پیشنهاد سازمان مدیریت وجود داشت تعدد شوراها و شوراهای عالی و وجود بالغ بر 38 شورای عالی بود که فرآیند انجام کار در آنها و داخل و تقاطع وظایفشان باعث می شد که سرعت پیشرفت کارها متناسب با سرعت عملکرد دولت و نیاز مسیر توسعه ای کشور نباشد.
تحلیل ماجرا :
در مطالب فوق دو نکته اساسی و قابل تامل وجود دارد که به طور معمول از دیدها پنهان نگاه داشته می شود :
1- تغییر و تحول در نحوه برنامه ریزی و مدیریت بودجه کشور امری بدیهی و روالی عادی در روند حکومت داری است.
2- علی رغم ادعاهای کنونی، حذف سازمان مدیریت و برنامه ریزی به معنای حذف برنامه ریزی نمی باشد بلکه روند برنامه ریزی تغییر کرد. در این رابطه حامیان دکتر احمدی نژاد معتقدند :
«سازمان برنامه و بودجه حذف نشده بلکه فقط ساختار آن تغییر یافته است، مبانی سازمان برنامه بودجه که این سازمان براساس آن شکل گرفت وارداتی بود که نمونه هایی شبیه آن را در زمان حاضر در کشورهای جهان سوم مشاهده می کنیم»
دلایل موافقین :
در ادامه به برخی سخنان رئیس جمهور در رابطه با این سازمان و دلیل ادغام آن در نهاد ریاست جمهوری را مرور می کنیم.
محمود احمدی‌نژاد با اشاره به تحول در سازمان برنامه وبودجه در سال 86 می گوید : «ایجاد تحول اساسی در این سازمان الهام گرفته از افکار و دیدگاه شهید رجایی بود، ما در کشور سازمان برنامه و بودجه‌ای داشتیم که در سال 1328 توسط دولت وقت آمریکا در ایران تاسیس شده بود و بیش از 50 سال بود که کارش را ادامه می‌داد، مبنای برنامه‌ریزی در آن سازمان وارداتی بود و از آن طرف مرزها به داخل منتقل می‌شد».
اگرچه بسیاری از کاندیداها هم اکنون در تکاپوهای تبلیغاتی خود این ادغام را زیر سئوال می برند و شعار احیای آن را سر می دهند، به خاطر ندارند که بحث حذف این سازمان در دوره های ریاست جمهوری قبلی نیز مطرح شده بود. به عنوان مثال نعمت زاده مدیرعامل پیشین شرکت ملی پخش و پالایش فرآورده های نفتی دولت نهم می گوید : تا آنجا که من به عنوان وزیر کابینه در دهه شصت اطلاع دارم، طرح انحلال این سازمان در دولت میرحسین موسوی هم مطرح بود.
به طور اجمالی دلایل موافقین طرح ادغام در پاسخ به مخالفین را می توان در چند بند خلاصه کرد :
1- علی رغم ادعای برخی کاندیداها سازمان مدیریت هیچ گاه به حساب و کتاب دولت نظارت نمی کند. نظارت بر حساب و کتاب دولت در قوه مجریه در امور مالی و محاسباتی به عهده -سازمان حسابرسی و در قوه مقننه به عهده -دیوان محاسبات و در قوه قضائیه به عهده -سازمان بازبینی کل کشور است. لذا حساب و کتاب دولت زیر نظر سه دوربین از سه قوه است.
2- سازمان مدیریت و برنامه ریزی هیچ گاه ویران نشده است. سر جای خودش با همان پرسنل و کارشناسان و متخصصان قرار دارد. نصب رئیس سازمان در دولت های پیشین به عهده رئیس جمهور بوده است. در این دولت هم به عهده رئیس جمهور است. در دولت های پیشین یک سازمان مستقل بوده و با اختیارات مشخص. الان هم همین استقلال را با اختیارات قانونی دارد. منتهی در دولت نهم از حالت سازمانی بیرون آمد و به صورت معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور درآمد.
3-بدنه کارشناسی سازمان مدیریت و برنامه ریزی طی 30سال گذشته که کارشان تولید فکر و تئوری برای برنامه های اقتصادی دولت وتنظیم و تدوین بودجه است هیچ تغییری نکرده است.
4- این سازمان با این معاونت طی سه دهه گذشته قرار بوده است ساختار تصمیم گیری را عقلانی کند و روند تصمیم گیری ما را از روند دوران قاجاریه جدا کند و وارد فضای مدرن نماید. اما هیچگاه نتوانست این امر را تحقق بخشد. این سازمان طی سه دهه گذشته نیمی از درآمد نفت را خارج از ساز و کار خزانه داری کل در بودجه ریزی و بودجه بندی همه ساله می دیده است.
5- اصلاح ساختار اداری کشور و مبارزه با بوروکراسی زاید که در مقدمه قانون اساسی بشدت مورد مخالفت قرار گرفته اساسی ترین اقدام دولت‌ها باید باشد. ادغام این سازمان در این راستا بوده است.
6- ادغام شوراها، نظام تصمیم گیری را به قوه مجریه بازگرداند.